18 Dic 2017

La transizione albanese


di

Iconocrazia 12/2017 - "Democrazie in transizione", Saggi




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Il crollo del sistema dittatoriale comunista nell’est Europa ha avuto le sue inevitabili ripercussioni anche in Albania; tanto che nel maggio del 1990 il presidente Alia prometteva importanti riforme giudiziarie, economiche e politiche. In Albania, come in tutti i Paesi comunisti, l’annuncio di riforme era un segno del progressivo indebolimento del regime stesso.  L’annuncio delle riforme consentiva alle comunità religiose e ai gruppi politici di opposizione di uscire dalla clandestinità. Così, sempre nello stesso anno, gli studenti e la maggior parte degli intellettuali incominciarono una lotta attiva e accanita per il rovesciamento totale della dittatura, per l’instaurazione di uno stato democratico pluralista capace di garantire il rispetto e l’esercizio dei diritti e delle libertà fondamentali dell’uomo come conditio sine qua non della libertà e della giustizia sociale. In questo contesto i dirigenti del partito unico marxista approvarono, con la legge del 13 novembre 1990 «Sulle elezioni del parlamento», il pluralismo politico. La legge, per la prima volta nella storia dello Stato albanese, sanciva, all’articolo 23, che ogni partito od organizzazione politica, riconosciuto come tale dalla legge, poteva presentare i suoi candidati a deputati; ed all’articolo 22 disponeva che in ogni circoscrizione (zona) elettorale dovevano essere presenti non meno di due candidati. Veniva, così, sancito il principio delle elezioni concorrenziali. Nel 1991 si svolsero le elezioni parlamentari, secondo il tradizionale meccanismo elettorale maggioritario a due turni, nelle quali i comunisti hanno ottenuto 168 seggi su 250 e l’opposizione del Partito democratico ha raggiunto un significativo risultato con 75 seggi.  Le consultazioni del 1991, anche se effettuate in un sistema non del tutto pluralista e con una classe politica che detiene ancora tutte le leve del potere e della propaganda, costituiscono un punto di svolta importante lungo la strada della costruzione di un sistema parlamentare democratico. La presenza dell’opposizione «democratica» in Parlamento, ostile ad ogni continuità con il passato, ha portato all’abbandono di un progetto di revisione costituzionale elaborato dal Partito del Lavoro, non considerato sufficientemente innovativo e ha favorito la decisione di un cambiamento radicale, concretizzatosi nell’adozione della legge n. 7491 del 29 aprile 1991 «Sulle Disposizioni costituzionali fondamentali». Secondo le «Disposizioni finali» di tale legge le relative disposizioni avrebbero avuto efficacia «sino all’approvazione della Costituzione della Repubblica d’Albania, il cui progetto sarà elaborato da una Commissione speciale incaricata dall’Assemblea popolare»; la sua composizione e i termini di presentazione del progetto sarebbero stati stabiliti con una decisione speciale della stessa Assemblea. Si disponeva all’articolo 45 l’abrogazione della Costituzione del 1976. In seguito ad una profonda crisi economica e ad una vasta ondata di scioperi e manifestazioni, l’11 febbraio 1992 furono indette elezioni politiche anticipate e il Parlamento fu sciolto molto prima della scadenza del suo normale mandato. Nel frattempo fu adottata la nuova legge elettorale del 4 febbraio 1992 n. 7556, ispirata alle leggi dei paesi democratici dell’Europa continentale e con la quale si era voluto realizzare una razionale riforma del regime elettorale albanese che fosse inerente alla forma di Stato pluralista. Con questa legge è stato adottato un sistema elettorale misto complesso a predominanza maggioritaria e uninominale, che non esclude il secondo turno. Questo sistema misto complesso tende ad assicurare una certa rappresentanza, ma in modo proporzionale anche ai partiti che sono la minoranza delle forze politiche del Paese.  Le consultazioni che si svolsero nel marzo del 1992 portarono alla vittoria il Partito democratico. La schiacciante vittoria del Partito democratico con il 62,09% dei voti contro il 25,73% del Partito socialista portò il presidente Alia, a rassegnare le dimissioni e pochi giorni dopo il Presidente del Partito democratico Sali Berisha, in passato medico dei notabili del regime, veniva eletto capo dello Stato dall’Assemblea parlamentare.

Il risultato evidenzia una chiara inversione di tendenza in senso pluralista, confermata anche dall’ingresso, in Parlamento di altre forze politiche, come l’Unione per i diritti dell’Uomo.

L’Assemblea popolare eleggeva il Presidente della Repubblica ed esercitava il controllo sul Consiglio dei ministri, cui competeva attuare l’indirizzo politico dell’Assemblea e il cui Presidente a sua volta veniva nominato dal Presidente della Repubblica, assieme ai ministri che lo stesso capo del Governo proponeva. I poteri del Presidente della Repubblica assumevano una configurazione complessa. Da un lato si trattava di un Presidente inserito in una forma di governo parlamentare, con un ruolo di rappresentanza dell’identità nazionale, di garanzia e non di governo; dall’altro si trattava di un Presidente dotato di iniziativa legislativa (art. 23) e in «circostanze particolari» aveva «il diritto di partecipare alle riunioni del Consiglio dei ministri e di proporre all’ordine del giorno le questioni che ritiene vadano esaminate. Quando partecipa alla riunione, la presiede e sottoscrive le decisioni prese» (art. 28, n.7/a).

Il sistema politico, grazie anche alla formulazione di alcune disposizioni costituzionali, si presentava come un elemento fondamentale per l’effettivo funzionamento della forma di governo, consentendo la prevalenza dell’organo diretto dal capo (effettivo) del partito dominante in Assemblea. Il sistema elettorale misto, ma a netta prevalenza maggioritario, garantiva a sua volta il raggiungimento di tale risultato.  Nella Costituzione provvisoria del 1991 convivevano elementi assembleari accanto ad altri che, abbinati al sistema elettorale ponevano il Governo in una posizione di forza, avvicinando invece, singolarmente la forma di governo al parlamentarismo maggioritario, con l’ulteriore presenza di un ruolo presidenziale caratterizzato dai poteri d’intervento sull’indirizzo e comunque importanti, stabiliti in buona parte con gli emendamenti introdotti dopo la vittoria elettorale del Partito democratico di Berisha nel 1992. D’altra parte la presenza di un Presidente forte anche se eletto dal Parlamento, risaliva all’esperienza costituzionale albanese «pre-socialista».

 

La “democrazia” albanese (1998-2013)

L’Albania è l’unico Paese della regione a non aver fatto parte della dissolta Jugoslavia. Nel 1998, dopo la crisi finanziaria, lo Stato venne rifondato sulla base di un nuovo ordinamento democratico e fino al 2005 il Paese è stato guidato da una coalizione capeggiata dal Partito Socialista che ha portato avanti una difficile transizione del Paese, dovuta sia a cause interne che esterne: sono gli anni della crisi tra Kosovo e Serbia in cui la componente albanese della popolazione ha giocato un ruolo di fondamentale importanza. Una effettiva stabilizzazione si è realizzata a seguito delle elezioni parlamentari del 2005 che hanno portato alla vittoria dell’opposizione. Da questo momento in avanti numerosi sono stati i passi compiuti dal governo di Tirana per un più fattivo inserimento nel contesto internazionale, sforzi che si sono concentrati in particolar modo verso l’integrazione nella Nato e in un maggiore avvicinamento all’Unione Europea, di cui allo stato attuale l’Albania è un potenziale candidato. All’interno del Paese la possibilità di entrare a far parte a tutti gli effetti della Nato è sempre stata giudicata positivamente sia a livello politico che di opinione pubblica in generale. Tali sforzi hanno avuto un concreto risultato nell’aprile 2008, quando l’Albania è stata formalmente invitata ad iniziare i negoziati di accesso alla NATO; tali negoziati hanno avuto come risultato la firma il 9 giugno 2008 di un protocollo di accesso che è attualmente in ratifica. Dal punto di vista economico l’Albania rimane tutt’oggi uno dei Paesi più poveri in Europa. Nonostante il bilancio degli ultimi anni sia positivo, l’Albania deve ancora affrontare importanti riforme per passare ad un sistema democratico e ad una compiuta economia di mercato. L’alto tasso di crescita che si è verificato negli ultimi anni è infatti in larga parte spiegabile con il bassissimo punto di partenza del Paese, che ancora alla fine degli anni ‘90 vedeva nel settore agricolo il principale settore produttivo. Ancora oggi una buona parte dell’economia si basa sulle rimesse delle cospicue comunità di cittadini albanesi residenti all’estero. Assai diffuso è il fenomeno della corruzione e notevole è il peso, in alcune aree del Paese, di gruppi criminali in grado di esercitare un controllo territoriale in competizione con le autorità statali. La risoluzione di questi problemi, che costituiscono un ostacolo non da poco nello sviluppo di un sistema economico competitivo e in grado di attrarre sostegno e investimenti stranieri, è uno degli obiettivi principali dell’attuale compagine governativa che vede nell’ingresso del Paese nell’Unione Europea un’occasione fondamentale per risolvere in maniera definitiva molti dei problemi che affliggono il Paese. A partire dal 2002 la Commissione Europea emette annualmente un rapporto sulla situazione in Albania e sui progressi compiuti dal Paese nel processo di avvicinamento degli standard europei. Pur apprezzando di anno in anno gli sforzi compiuti da Tirana, i rapporti emessi da Bruxelles non possono far altro che constatare come ancora molti siano gli ambiti in cui è necessaria una più incisiva azione da parte del governo di Tirana. Nell’ambito della Partnership Europea le autorità dell’Unione stanno quindi svolgendo un ruolo di guida e di controllo nei confronti dell’Albania, per fornire al Paese quell’assistenza necessaria nell’individuare i settori prioritari di riforma. In particolare nel marzo del 2008 l’attenzione è stata posta su problematiche di tipo politico, tra cui spiccano le tematiche regionali. Per quanto riguarda la situazione politica nel suo insieme, gli ultimi rapporti dell’Unione Europea sottolineano come notevoli progressi siano stati compiuti nel processo di rafforzamento delle istituzioni democratiche, che hanno portato nel 2008 alla promulgazione di una nuova legge elettorale in un clima di maggiore cooperazione tra i principali partiti di maggioranza e di opposizione. In generale si può sostenere che, in questo clima maggiormente collaborativo, sia stato rafforzato il ruolo del parlamento e di tutte le istituzioni rappresentative in genere. Nell’ambito strettamente governativo un segno positivo della volontà propositiva di Tirana nel conformarsi al Patto di Stabilità è stato il rafforzamento delle competenze del Ministero per l’Integrazione Europea, che ha stabilito un pacchetto di linee guida sull’adeguamento nei settori chiave dell’acquis. Al pari di altre realtà nella regione, il Paese necessita di portare avanti incisive riforme nell’ambito della pubblica amministrazione e del sistema giudiziario, al fine di rendere entrambi più efficienti e meno vincolati da condizionamenti di tipo politico. L’intero settore pubblico è ancora oggi caratterizzato dall’assenza di un trasparente sistema organizzativo che coinvolge anche numerosi aspetti contabili, rendendo ancora più difficili, se non del tutto impossibili, eventuali azioni di verifica e controllo. La corruzione rimane uno dei problemi principali del Paese e uno dei più ingombranti ostacoli verso una effettiva integrazione nell’Unione Europea. Provvedimenti legislativi sono stati presi per limitare il fenomeno, soprattutto tramite il lancio di una strategia nazionale anticorruzione per il periodo 2007‐2013 che non ha tuttavia ancora trovato un chiaro quadro di attuazione. Fatto quest’ultimo particolarmente negativo in un contesto come quello albanese in cui i fenomeni di corruzione sono diffusi ai più svariati livelli: uno dei punti più critici è proprio quello relativo al finanziamento pubblico ai partiti politici e al sovrapporsi di interessi strettamente legati alla politica.

Positivi sono in generale i rapporti con i Paesi della regione e si può sostenere che nell’ultimo periodo alcuni dei tradizionali motivi di tensione siano stati assorbiti. Buoni sono i rapporti con la FYROM, con la quale è stato firmato un accordo di cooperazione per il controllo dei confini. Positive sono le relazioni con Croazia, Montenegro e Serbia, anche se la dichiarazione di indipendenza del Kosovo, riconosciuta da Tirana, ha ancora una volta creato tensioni con Belgrado. All’interno dell’Unione Europea particolarmente stretti sono i rapporti con Italia e Grecia.

 

Il periodo delle riforme (2013-2017)

Con la vittoria del Partito Socialista alle elezioni politiche del 2013, Edi Rama diventa primo Ministro di Albania. Da subito si registra una svolta nell’azione delle istituzioni politiche nazionali. L’attività di Rama si concentra su alcuni elementi, ma il comune denominatore è uno solo, restituire centralità all’azione politica dello Stato e dei suoi apparati. La pesante eredità delle fasi precedenti avevano inaugurato una transizione molto veloce e caotica, caratterizzata da una drastica riduzione del ruolo dello Stato nelle vicende sociali ed economiche del paese, a tutto vantaggio dell’azione di un mercato deregolamentato e, per certi versi, selvaggio. Si può dire che con Rama si passa, invece, ad una fase di ricostruzione del controllo del territorio da parte degli apparati dello Stato, il quale è ben determinato a porre dei vincoli e dei freni alla spesso spregiudicata attività dei capitali privati.

Gli assi su cui si fonda la prospettiva del partito socialista di Rama sono:

1) l’ordine pubblico, cioè il ripristino delle condizioni minime di sicurezza della vita civile albanese. In questo quadro si colloca una impegnativa campagna di contrasto alle mafie albanese, particolarmente concentrata sul tentativo di stroncare la fiorente attività illecita connessa al narcotraffico;

2) il recupero di condizioni minime di funzionamento degli apparati dello Stato, in particolare la riscossione dei tributi e delle tasse, in larga parte disattesi totalmente o parzialmente dai cittadini abanesi, consci della precedente debolezza degli apparati di esazione e riscossione implementati dallo Stato;

3) decisa azione sul fronte della europeizzazione della regolamentazione della vita dei cittadini albanesi, in particolare l’introduzione di norme allineate con le principali legislazioni europee (specialmente l’Italia) su tematiche di pubblico interesse, quali quelle economiche, la regolazione delle discipline economiche, le regole della mobilità e del traffico e, infine, persino la riforma delle stesse istituzioni politiche;

4) impegno massimo nel conseguire lo status di paese ammesso a far parte dell’Unione Europea, in particolare prima il conseguimento dello status di paese candidato (status ottenuto nel 2016) e poi il superamento dei parametri previsti dalla Commissione europea per l’ingresso vero e proprio nella UE;

5) riforma dell’apparato giudiziario, in particolare il varo di una Riforma della giustizia, che investe sia lo status professionale dei magistrati, sia un controllo più completo e capillare delle attività dei funzionari della Pubblica Amministrazione, con l’obiettivo esplicito di porre un freno agli alti livelli di corruzione presenti nell’apparato dello Stato;

6) maggiore controllo del territorio anche dal punto di vista della sostenibilità ecologico-ambientale delle attività imprenditoriali sia dei privati che del pubblico, in particolare la demolizione di numerosi complessi edilizi nocivi per l’estetica dei luoghi e l’inasprimento della regolamentazione del settore edilizio e della tutela del patrimonio storico artistico.

 

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Ledion Lako

Università degli Studi di Bari "Aldo Moro"

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